大烟雾烟油哪里买张松：城市保护与景观风貌管理的思考
特邀专家：张松，同济大学建筑与城市规划学院教授、博士生导师
主 题：城市保护与景观风貌管理的思考
内容摘要：城市保护（urban conservation）理论与实践源于二次大战后欧洲城市发展进程中的遗产保护运动，我国以历史文化名城保护理念为基础的保护规划实践有其自身的特色。在“把全生命周期健康管理理念贯穿城市规划、建设、管理全过程各环节”要求下，城市保护的策略、规划和管理，建成环境遗产与城市设计管控、景观资源管理的关系等需要深入探讨。
城市规划在保护、保存和资源管理方面有着悠久的历史。在以存量规划为基本特征的城市空间规划中，需要思考城市土地作为资源、资产和资本的价值与属性，将建成环境的整体品质、空间正义、环境伦理等作为存量规划和可持续发展的基本目标。讲座将结合国内外相关实践案例，探讨在国土空间规划体系下建成遗产保护传承、景观风貌维护管理、城市有机更新策略的未来方向和实施路径。
各位清华同衡的设计师、老师、领导，各位同仁下午好！首先非常感谢清华同衡总工办在清华同衡成立20周年这么重要的日子邀请我来这里进行交流学习。借这个机会谈一些我个人对城市保护和景观风貌管理的认识和思考，特别是在国土空间规划改革时期如何关注城市保护的课题。今天大概讲四部分的内容。第一部分讲建成遗产和城市保护的基本概念。首先要把“建成遗产”的概念大致说一下，但是时间关系不一定说得清楚。我写过一篇题为《城市建成遗产概念的生成及其启示》的文章，发表在《建筑遗产》杂志上，大家可以去看一下，这里面对西方建成遗产的形成过程做了回顾。第二部分会讲一下历史文化名城保护体系。清华同衡遗产中心这些年对名城保护机制完成过不少重大课题，在名城保护规划方面也有一些创新。所以这部分内容就不用详细讲了，但还是会要涉及相关问题。第三部分讲景观风貌到底是怎么回事？为什么要维护管理？维护管理应该怎么做？当然这些内容与城市设计或者是城市设计管理是有一些关联的，还包括空间规划体制改革。会结合一些案例来分析探讨。最后一部分特别重要的，就是在我们国土空间规划或者是整个空间规划改革的情形下，历史风貌保护、维护管理或者叫景观资源管理，到底有什么关系？我希望借助清华同衡的平台，能在空间规划改革和机制完善过程中让更多的人来更加关注、并更好地促进建成遗产保护、城市保护规划、城市特色和风貌维护管理等工作。
一、建成遗产与城市保护
1. 建成遗产的概念
先讲第一方面，建成遗产是什么？我先拿常青院士的观点说一下。四年前他在“中国建筑学会城乡建设遗产学术委员会”成立的仪式上讲到：“建成遗产”是国际文化遗产保护界比较常使用的概念，泛指以建造的方式形成的文化遗产，由建筑遗产、城市遗产和景观遗产三大部分组成。将这个概念在空间的范围内扩展，其另一种表述方式就是“历史环境”的概念。就是具有特定的历史意义的城乡建造环境及其景观要素，特别是我们用的比较多的历史地区、历史风貌区、历史文化街区、传统村落等等。他也讲到了“历史环境”的概念外延还包含可能没有那么完整，看起来比较破败或者是不够完善，但历史地望影响依然深厚的地区。
��图1 保护工作的层次（对象）关系（J. Rosvall绘）
这是国外学者J. Rosvall多年前整理出来的。保护工作的层次或者说是对象，从博物馆里的可移动的文物，或者是收藏的重要馆藏物品，到历史建筑和城镇，到建成环境，然后到文化景观，再到比较普通的景观，一直扩展到全球的自然系统，以及资源循环利用、可持续发展，可以把我们所有的工作都包含在这个大框架中。
��图2 人居环境构成关系示意图（张松绘）
用一个简单的示意图来表示我们的生存和生活的环境。人类生存的空间在地球，如果在地球上面大致划分一下，跟我们生产生活更密切的是自然环境、人工环境，如果把正在建设改造的除去，就是现在比较稳定的建成环境。“建成环境”就是由大量人造物所构成的、具有广阔性和聚集性的物质环境，其功能与能源、资源、废物处理等密切相关。建成环境对人的生活来讲，就是从住房到各种公共设施、交通设施等。这些设施的功能和人员的使用、资源的管理甚至包括废弃物的处理都是密切相关的，也就是跟地球的生态环境是息息相关的。有一定的历史文化意义的建成环境可以称为“建成环境遗产”或“建成遗产”。“历史环境”指由与土地密切相关的文化遗产所构成的、一定范围的整体物质环境。我们现在看到很多词，包括建筑行业里最近讲的比较多的“既有建筑”、“既有环境”、“老旧小区”，城乡规划里讲的“存量规划”、“城市更新”、“城市有机更新”等，包括“社区营造”等基本上与“建成环境”关系密切。大家都知道有一个哲人很早就讲到了“人创造了环境，环境又创造了人”，这就使得我们在高质量发展的新时代，应当更好地思考人和环境的关系。当然真正开始对建成环境进行保护还是欧洲的一些国家或城市，他们要做得早一些，效果也要好一些。比如80年代初美国学者William J. Murtagh写过一本书《时光永驻：美国遗产保护的历史和原理》，是讲美国的遗产保护历史的。书里就讲到：建成环境的保护对于美国社会环境的方方面面越来越敏感，所以近年来获得的关注度比以往任何时候都要高。尽管对人造环境循环利用的关怀在不断朝好的方向转变，可是对保护的基本概念还存在广泛的误解。尤其是在处理“社区”这类普通美国人生活环境中的建筑物和场地的时候，往往就没有得到像文物或者是重要历史地标这样的关注。
2. 遗产保护理念的演进
“城市遗产”概念的发明
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对西方的保护理念影响最大的可能是意大利的建筑师古斯塔沃•乔万诺尼，他是遗产保护比较早期的实践者。当时在大家都要保护重要的宗教设施、市政厅建筑或其他有名的建筑时，就提出了要对次要建筑进行保护。所谓“次要建筑”也就是我们现在讲的没有建筑师设计的建筑，按照常青老师的说法就是风土建筑。所以在这样一个时代，无论是城市的还是农村的，无论是公共设施还是宗教设施的，无论是比较奢华的还是比较朴素的，包括我们现在讲的很多的工业遗产，恐怕都可以使用这个概念。
《马尔罗法》与城市保护
更晚一些的，比如说大家都知道的对于历史城市保护、历史地区保护的国家立法。法国文学家马尔罗，1962年他任文化部长促使法国制定了一本特殊法律，全称是《关于保护法兰西历史和美学遗产并促进不动产修复的补充立法》，通常被称为《马尔罗法》。这个法文字很短，但有两个核心内容：一是在历史、美学方面具有特色的地区，以及通过对整体或局部地区建筑的保护、改造可获得价值提升的地区，可以设立并划定有明确边界的“保护区”；二是自相关部门发布法令和划定保护区之日起，所有可能影响建筑物状态的工程项目都必须冻结，直到申请并得到建设许可或特殊工程许可。所以比较厉害的是这个法律对过去的功能主义分区的城乡规划切了一刀，我后面会讲，实际上这都有影响到上海的风貌区保护规划。上海风貌区划出来的范围比较大，也有这样一条，就是以保护规划替代以前的所有规划，当然后来又一些改变。
城市肌理的可持续性
还有一个就是大家都非常熟悉的城市设计理论家凯文·林奇，他在《城市形态》中讲到城市肌理的价值：城市的形态，它们的实际功能，以及人们赋予形态的价值和思想，形成了一种独特的现象。因此，城市形态的历史绝不能只是对几何街道肌理转变的描述。聚落形态的产生总是人的企图和人的价值取向的结果，但它的复杂性和惰性常常隐藏在这些关系的下面。
他也对简单孤立的保护文物古迹点的做法提出过强烈的批评：在历史保护的旗帜下，我们已经保护了许多意义或质量存疑的孤立建筑，它们疏离于周边环境，无法支撑它们的使用或维护，也没有途径将它们的意义传达给公众。与此同时，在城市重建的过程中，我们以巨大的心理和社会代价清除了大量已用环境，但新环境却缺少老环境的许多可贵品质。他在他几本书里面都讲到了遗产保护和资源管理，前者关怀过去，后者面向未来，其实可以更进一步说，在他主张的城市设计理论中是与历史保护没法分开来的。
原真性和完整性
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简单说一下原真性和完整性，按照现在的讲法这两者是在一起的。过去我们对城市建筑或者是建成环境讲得比较多的是原真性，或真实性，但是环境周边的关联性如果受到了破坏，整体性和真实价值是一定会受到影响的。因而，随着保护实践的持续深入和研究领域的全面拓展，城市遗产保护的“原真性”的内涵也逐渐被“完整性”的观念所完善，这意味着保护对象各部分作为一个整体的识别性与保护状态决定了遗产的价值。城市遗产的保护，需要高度关注空间环境的连续性，特别是被过去大手笔规划和旧城改造所忽略的日常生活空间，正是这些历史形成的具体的生活场所，才是地方的特色所在，也是城市灵魂的寄托。
城市遗产保护与城乡规划
1975 年，欧洲理事会通过的《阿姆斯特丹宪章》确立了欧洲历史保护的“整体性保护”（integral conservation）理念，即建筑遗产保护需要更好地融入城市规划政策和管理中，由此解决在遗产保护与城市发展之间可能会产生的冲突。1985 年，在《建筑遗产欧洲宪章》和《阿姆斯特丹宪章》基础上通过的《格拉纳达公约》，要求欧洲缔约国“将建筑遗产的保护作为城镇和乡村规划的重要目标，确保在制定发展规划和审批工作程序的各阶段都要考虑到这一要求。”（第10条）。
��世界遗产城市锡耶纳全景（何依摄）
所以在60年代欧洲的建筑遗产保护，已经是城市和乡村规划重要的目标或者是最基础的内容，他们为此做了很多事情。并不是说我们的开发导向都错了，当然我们有一些特殊性，和他们情况有一定的差异，但“保旧建新”确实是欧洲城市的共识。今天，在城市进入转型发展的时候需要规划来指引高质量环境的形成，来发挥精细化管理的作用。
国际宪章中的建成遗产
1999 年 ICOMOS 第十二届大会上通过的《乡土建成遗产宪章》），采用了“建成遗产”的概念。由于乡土（本土）建筑遗产具有整体建构特点，将其称之为“乡土（本土）建成遗产”更有利于关注其环境特性。2000年我们《时代建筑》编了一个遗产保护专辑，当时约请陈志华先生写“乡土建筑”方面的文章，他的学生翻译了这个宪章，名称是《乡土建筑遗产宪章》。实际上，应该是“建成遗产”，《宪章》是对乡土（本土）建筑的整体保护、利用的要求。我国的城市规划法和规划许可制度，受到英国的影响很大。规划师应该都知道艾伯克隆比（Patrick Abercrombie）爵士，他是英国城乡规划的鼻祖。艾伯克隆比在1926年就有过一篇比较长的文章《保护/保存乡村英格兰——通过乡村规划控制开发》，写出来之后很快就变成单行本书籍。因为当时的城市已经有汽车了，顺着公路带状发展，无序发展破坏了乡村。所以要求通过保护乡村来约束城市，控制城市发展，强调城市规划的管控机制。由于艾伯克隆比这篇文章，促使了英国乡村保护委员会的成立，乡村保护运动的全面开展。回到英国的城市遗产保护，他们的一些文件里很早就讲了，保护这个事情不只是专业或者是专家的事情，遗产属于全人类，必须由人民世世代代相传。更重要的是遗产与现代城市法规和条例有着不可分割的关系，在城市和区域层面只有后者才能阻止对历史环境和古迹的破坏。简单来讲，如果没有立法，只是我们出于审美和情感来呼吁一下，是解决不了现实问题的。
不断扩展的城市遗产概念
城市作为一个整体是被作为欧洲丰富的文化多样性的标志来定义的。在这种情况下，他们遗产的概念也在不断的拓展。拓展的遗产是什么？就是有社会、文化、意义的景观、风貌、生活产品，可能并没有突出的标志性建筑。依据这个明显扩大了的城市遗产定义，城市建成遗产应当包括以下三大类：第一，具有突出文化价值的纪念性遗产；第二，没有突出的遗产要素，但表现出相对丰富的连贯、一致性特征；第三，需要考虑的新的城市要素。包含了城市建成形式、建筑物之间存在的开放空间、绿道、蓝道等新类型城市遗产。
二、历史名城保护之困局
第二部分简单说一下我们历史文化名城保护的困局。当然这个说法也不准确，我们有很多的成就。我本人是历史文化名城保护制度坚定的维护者，问题讨论的目的是想怎么把这个制度进一步完善好。
1. 国家历史文化名城保护机制的由来
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回顾一下，国家历史文化名城，是1982年根据北京大学侯仁之、建设部郑孝燮和故宫博物院单士元三位先生提议而建立的一种文物保护机制。由国务院确定并公布。在《文物保护法》没有正式颁布之前就公布了第一批历史文化名城，共24个，包括北京等古都。被列入名单的名城为保存文物特别丰富、具有重大历史价值或者纪念意义、且正在延续使用的城市，分为古都型、传统风貌型、风景名胜型、地方及民族特色型、近现代史迹型、 特殊职能型和一般史迹型。
�� 1982年国务院公布第一批历史文化名城 24个
比较有意思的是当时有很多专家参与，但是并没有说要到现场调查，因为大家脑子里都有这些城市的基本情况。当年“梁思成方案”并未能得到采纳，但到了1978年受梁思成先生影响，或是梁先生的学生又重新把城市保护这事情提出来了，而且很快得到了批复。下面这段文字是当时国务院的批文。有时候，有的人还会问什么是历史文化名城？为什么要保护历史名城？其实最早的国务院的文件已经用非常简短的文字说的非常透彻了：我国是一个历史悠久的文明古国。保护一批历史文化名城，对于继承悠久的文化遗产，发扬光荣的革命传统，进行爱国主义教育，建设社会主义精神文明，扩大我国的国际影响，都有着积极的意义。各级人民政府要切实加强领导，采取有效措施，并在财力、物力、人力等方面给予应有的支持，进一步做好这些城市的保护和管理工作。我们讲制度、机制可以说出很多的道理，但是落到最后如果没有钱、没有人、没有物力、没有管理部门和机制比较好地运作，就没有办法落实。所以各个层面都要给予支持，进一步做好这些城市的保护。关于“城市保护”这个概念，比较基本的也可以说就是“名城保护”。
2. 申报历史文化名城的条件
我们的名城要非常“严苛”的审核制度，当然因为“严苛”这个词也不准确，或者说有的名城大家会觉得不太符合标准。包括后来公布的第三批名城，还有再后来被通报批评那些名城。当然，第一批24个名城，毫无疑问在当时保存状况是相当不错的，绝大多数都是历史上的古都，还有具有革命意义的城市，还有一些可能历史地位没有那么高，但是真的是有比较丰富多彩文化资源的，比如说景德镇。这些城市本身的基础特色，各个方面，无论是物质形态、文化、历史、非物质文化的东西都是非常多的。其实到1986年公布第二批历史文化名城的时才正式明确申报条件：
第一，不但要看城市的历史，还要着重看当前是否保存有较为丰富、完好的文物古迹和具有重大的历史、科学、艺术价值。
第二，历史文化名城和文物保护单位是有区别的。作为历史文化名城的现状格局和风貌应保留着历史特色，并具有一定的代表城市传统风貌的街区。
第三，文物古迹主要分布在城市市区或郊区，保护和合理使用这些文化遗产对该城市的性质、布局、建设方针有重要影响。
3. 名城保护制度特征及保存状况
简单地讲名城制度的特征：
（1）自上而下的制度建设：中央到地方，专家引领推动。我们这个制度应该是一种自上而下由专家引导推动的，从中央到地方。因为有的地方还不知道，甚至有的城市自己还不知道自己是历史文化名城。
（2）一种登录保护形式。有的专家说“名城保护制度”就是一种登录保护形式，不像“文物制度”是非常强的，非常具体的。我原来不太同意这个看法，后来想想似乎也是这样。当然不是说我们制度的设计最初就是这个设想，而是说由于理解、观念或者是事实上的状态，在很多时候我们就只是一个登录的称号。其实真正保护就应该是一个保护制度，不仅仅有一个名单，给你一个帽子，一定要有配套的资源，要不然就没有那么大的意义了。
（3）保护观念不一致，整体保护意识淡薄。我曾经说过我们的保护观念是相当不一致的，包括文物的人、文化的人、建筑的人、规划的人都不一样，专家之间也没有达成那么一致的认识，总的来讲是整体保护意识比较淡薄。“整体保护”一直是专家们认为的，我开始也讲到了我们的城市保护最重要的就是“整体保护”，但是社会、市民或者是更多的利益相关者都没有这种认识，我们其实没有“整体保护”的概念。有的名城的地方领导认为文物当然要保护，再划两个历史文化街区就完事了。类似的情形，做保护规划的人可能都碰到过，请你来编制名城保护规划，希望编制单位尽可能多的说城市很有价值，而在空间上将保护范围划得越小越好、高度控制越宽松越好，这么做最好也不影响名城的价值和特色。事实上，这样的事恐怕没有人能够做到。
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（4）保护制度起步早于大规模的破坏发生之前，但制度不健全。虽然80年代我们已经说建设性破坏这个词了，但是80年代的大规模的旧改很少，只不过是见缝插针，有一块空地建一个高楼，最高七八层，因为那时候高层还没有出现。所以我们90年代以后大规模的旧城改造到来之后，我们需要对抗的时候是没有管理工具的。无论是规划、法规、管理人员的理念，方方面面都欠缺，所以城市的破坏是一浪高过一浪。我记得很早的时候开会就说过“空前的破坏，空前的重视”，但重视的是很少数的一些人，破坏者却有很多很多，包括开发商和利益相关者。
现在我们来看名城的保护状态，总数多，规模大，包括空间尺度上，包括分布的范围，类型多样。总体上看，小城市比大城市保护得好一些，中部地区特别是一些省会城市破坏情况还是比较严重的。
4. 历史文化名城的制度要义
第一，名城保护，我们一直呼吁它是一个管理措施，不只是一项荣誉称号。但是在现实中很难落地。所以我们很多领导包括很多城市特别愿意做非遗，因为非遗没有空间概念，这个是最好的。因为一旦说空间限制开发建设，或者是限制开发容量、高度的时候，地方政府大概在很多时候是强烈反对的。
第二，应重点应保护城市（历史城区），而非城市中单体文物古迹。当然“历史城区”这个概念做保护规划的人是知道的。技术人员通过历史分析、现状评估、策略判定三个程序来划定、确定。但是往往这个范围划定下来，最后会被不断的蚕食掉，或者是要不要管理。在做保护规划或者是要申报的时候，这个范围会划的非常大，落到实施的时候会变得越来越小。
第三，历史文化名城保护的内容可归纳为：保护文物古迹和历史地段、保护和延续古城的格局和风貌特色、继承和发扬优秀历史文化传统。也就是说，除了文物古迹之外，包括成片的历史文化街区，古城的整体格局和历史风貌，还包括优秀的传统文化、非物质文化遗产。我们的规划设计领域，很多传统的东西被我们忽略的比较多。或者写论文时会写，但是做的时候不一定用。当然一些研究理论我们使用的时候可能有很大的难度，或者是应用和研究之间有非常大的脱节，总的来讲理论研究工作没有太多的创新和突破。如果大家看看梁思成当年的一些研究，就会觉得现今很多文章并没有太大的突破。
第四，历史文化名城要制定保护规划，并纳入城市总体规划，明确界定保护范围（名城保护的重点地区），制定有效的保护管理措施。就是每一个名城都要制定保护规定，因为这个保护规划毫无疑问要纳入城市总体规划，现在要纳入各级国土空间规划。如果没有落实到这个里面，肯定问题会非常多。
所以非常简单的讲，如果一座名城保护的还行或者大家觉得还不错，一定是因为这个城市的几个层次的东西都还有一些存在的。一个是历史城区，或多或少都会有。如果是一座很好的城市，比如说丽江、平遥，历史城区都是比较完整的；或者整体风貌始终控制的不错，像苏州、扬州。如果只有几片历史街区、几片保护区的话，大家的认知和感受或者说吸引力会有比较大的折扣。
这些年还有对历史建筑的保护，过去是文物保护单位，当然严格讲，按照国务院的条例，历史建筑是由地方政府公布的。所以近年来住建部一直在推进历史文化街区和历史建筑保护工作，实际上是对所有城市的要求，而不再局限于历史文化名城。
5. 名城保护工作中的主要问题
1993年10月在襄樊开过一次全国的历史文化名城保护会议，当时的叶如棠、周干峙、廉仲等部长都参加了。这个会议记要里讲了名城保护中有四大亟待解决的问题：
01“建设性破坏”现象日趋严重
02法制建设落后薄弱
03保护规划深度不够，不能有效地指导名城的保护和建设。
04资金匮乏，直接影响了名城保护和建设工作的开展。
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我们现在一些名城保护工作没有做好，说到底就是这四大问题。为什么这个事情说了20多年在很多地方依然存在？谈到建设性破坏的时候说的很清晰，对历史名城的重要意义缺乏足够的认识，在旧城改造中随意改变规划，已经确定的建筑密度、容积率、建筑高度等损害了环境风貌。在重点保护的历史地段违反规划大拆大建，这个问题在2015年中央城市工作会议讲的很清楚，而有的城市甚至随意拆除、任意改建已经确定为保护的古代和近代的优秀建筑！所有这些事情在那时都已经发生，或者已经被专家、主管部门的领导非常全面地认识到了。
第一，由于地方政府对土地财政的过度依赖，“建设性破坏”现象无法得到有效遏制，有的地方问题还更为严峻了。历史文化名城保护的重点是历史城区，而历史城区所在地的政府还是主要依赖土地财政的话，必然导致建设性破坏的不断发生。我们今天看来，其实对地方政府而言，首先还是因为有些地方过度依赖土地财政，不论是大城市还是小城市。全国人大已经通过由《城市维护建设税暂行条例》改成了《城市维护建设税法》，但是这个税的额度对城市建设和运维而言可能很有限。过去，我们就是靠城市维护费，因为这个资金太有限，城市建设做不了什么事情。
因此，后来通过土地出让金，来保障建设基础设施、改造公共设施、改善人居环境等方面资金，起到了非常重要的作用。但是如果我们现在依然推行土地批租拍卖的话，在老城区，比如说北京东城区、上海黄浦区，土地面积就这么大，是有许多现实问题的。例如黄浦区就有4个历史文化风貌区，区里就觉得对他们发展影响太大了。所以，对地方政府来讲，如果考核的指标是一样，的确很难协调这事。
第二，名城保护资金投入不足，改善民生（居住生活条件和人居环境）和基础设施等需要资金投入，但不少城市在这方面依然欠账太多，而且并没有将名城保护纳入到地方的社会经济发展计划。我们讲名城保护到底是什么？到底在什么范围来做呢？是从历史建筑，还是历史街区，还是历史城区的历史文化资源入手？还有涉及产权关系，如果是单位产权、甚至是私人产权，政府能不能投入资金做保护修缮？许多问题还需研究或实践摸索。
第三，在保护理念方面，有的名城违背历史文化遗产保护的真实性和完整性原则，对老城区大拆大建，拆真造假，实施所谓历史原貌恢复工程，这样的设想既做不到，也没有必要，实际上是另一种形式的破坏行为。确实，维修一些“破破烂烂”的老建筑会花不少的钱，是不是拆除重建更省事？这样的观念导致很多地方把老城内的旧建筑都拆掉了，比如通报批评的聊城，还有其他一些城市，把整个历史街区的居民进行动迁，然后把房子全部拆掉。这样一个做法，能不能达到传承文化、保留集体记忆的目的，是要打大问号的！
恰恰是在住建部和国家文物局在全国进行了好几次大检查的时候，发现凡是高调进行古城“保护”的一些地方，实际上往往有过多商业性的介入，包括打着保护旗号的地产开发、商业开发或旅游开发等，导致比较大规模的破坏，或者说“保护性的破坏”。
��图4 乔家大院现状（图片来源：江苏电视台
这个图片是乔家大院，因为乔家大院是全国文保单位，于是就把这个文保单位留下来了。但是所在的村子被开发商圈起来，把居民搬出来，造仿古的建筑来开发旅游。其实他们也搞不下去，因为如果乔家大院在，没有人看新建的仿古院落。说要在这里住几天，体验封建时代大宅门的生活，会有那么有趣吗？可以体验吗？都是不太可能的事情。所谓“你给我一天，我还你千年”，这种口号都是旅游营销。最后就留了这个大树，其他所有的家园都被清掉了。
��图5 上海某老街区拆除前后对比图（席子摄）
这个是上海老城区某地段，拆的差不多了，只有个别的建筑留下了。为什么留？可能它是文保单位或者有保护身份，其他的就全部拆除了。当然也有人会说这样的里弄太多了，怎么有那么多钱来保护？我一直觉得我们有一个非常悖论的事情：在世博会期间一直宣传历史街区保护，宣传片里面也有不少里弄风情的画面，但是我们现实中又在不停的拆除它。这是为什么？
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我们名城保护机制的设计其实产生是比较早的，我一直说我们的保护制度虽然是在80年代，跟刚才讲的欧洲城市相比并不算太晚。因为我们在过去计划经济时期没有大规模发展，旧城基本是不能动的，哪怕那时候是私产也是不能动的，除非房子有安全隐患，报批也是让原状修一修。今天来看，那么好的时机，有那么好的制度，但名城保护没有那么好的贯彻下来。我们知道现在很多人或者是很多专家，很多地方政府，包括很多规划师也会说，名城保护我们保护什么？是不是就是一个称号？是不是就是保护两个历史文化街区？是不是就把有身份的文物和历史建筑保护好就行了？特别是文物保护单位保护好就 ok了？所以，我觉得也许景观风貌保护应当是名城保护中的重要内容，或者在空间规划时就要更多的考虑这个问题。
三、景观风貌的维护与管理
简单说一下“风貌”这个词，风貌应该是一个具有中国特色的用语。日本的遗产保护专家、京都大学名誉教授三村浩史先生对风貌这个词很是赞赏。当然我们有更多的词：城市、遗产、景观、风景等，其实这些词都是具有比较好意义的规划专业相关词汇。
法国学者朱利安在《山水之间——生活与理性的未思》一书中，认为欧洲人对风景理念有三个成见：一是认为风景是大地的景观，是一种呈现在地平线以上的东西；二是认为景观就是视觉的东西；三是认为风景是被折叠于主体和客体之间的，一边是观察者，一边是大自然，两者被分立为对立面。其实这些也是我们很多人今天的观念，譬如我们有人喜欢强调城市设计只是针对视觉的，实际上人肯定是构成风景的重要元素。简单看一下“风景、景观、风貌”这几个词，有可能我们会觉得“风景”尺度较大，“景观”尺度较小，“风貌”人文的内容更多一些。还有一个词“场所”，也是与景观关联性非常大的词。 我把北大汪芳老师论文中的图加工了一下。主要想表达历史城市既有自然也有人文的东西，有点像世界遗产中“混合遗产”或“复合遗产”的概念。因为，在世界遗产公约操作指南里将遗产划分为自然遗产、文化遗产和混合遗产三大类。当年参与制定公约的人主要是欧美专家，美国专家是反对这样划分的，当然从技术、管理和操作上是有其便利性的。实际上，现在《世界遗产公约》的标准10条也是列在一起的。大的城市（A）中有各种文化遗产、世界遗产，像北京；小的城市（B）可能属于文化遗产，像丽江、平遥。所以，城市保护问题会比较复杂。
四、景观和风貌的概念
景观概念就不详细展开讲了。需要说明的是，城市景观一定是包含文化生态和自然生态或者是两者有关联的一些东西。城市景观、城市生态、城市环境一定会有人文、社会因素，是与城市关联性非常密切的内容。今天强调关注城市景观，应该从是过去追求的美观或者是特别美好的东西开始转向关注日常生活景观，转向大多数人共享的、朴素的地域或地方景观，这是最基本的观念转型。而且，“景观”概念一定包含城市整体结构，以及在这个范围之内能够感知和认知的各种元素。生活在这个城市里的人对景观的认知，和外面的人对该地景观的认知差异有时候也会很大。
在1998年发布的国家标准《城市规划基本术语标准》（GB/T 50280-98）中并没有“景观”一词，现在《城市规划基本术语标准》还在修订中，在《城乡规划学名词》”中肯定有“景观”这个词。在1998年的标准中在“绿地”和“城市绿化”条目中有“美化景观”、“美化城市景观”，其实大致就是清扫垃圾、夜景亮化这类概念。再就是在“竖向规划”中有要求要考虑交通、排水、建筑布局、城市景观等综合要求，“城市景观”排在后面，可能更多指的是铺地或者是绿化小品这些吧。
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刚才已经说到了，风貌是一个非常具有中国人文色彩的概念，就同现在讲我们的考古要有中国特色、中国风格一样。实际上我们中国的城市规划也好、城市保护也好，到最后讲文化自信，那一定要有中国特色，中国特色一定会强调风貌的设计管控。因为，风貌、景观、人文环境等都是活态的，反映了地方的历史文化特征。
五、国内相关立法
国家层面
《历史文化名城保护规划规范》现在已被《历史文化名城保护规划标准》替代了，但是基本内容没有太大的改变。从一些法规条文和解释可以发现到：风貌主要出现在保护规划中，并没有作为空间规划、城市规划的重要内容。虽然它包含了名城特色、传统风貌，以及城市格局、传统肌理等重要概念。这里把相关法规中涉及到“风貌”的内容列在下表：比较有意思的是：在文物保护法规中说到的风貌基本上是文物本体以外的东西，但是在城市规划和城乡规划里用的是“传统风貌”，也就是名城保护要保护管理的主要对象。风貌和城市特色一样，每个人的看法并不会完全一致，也很难按条文来确定。城市景观风貌实际上是一个文化反映，反映了人的追求。但目前，国家层面还没有城市景观风貌管理的专门法律。
在省级层面，浙江省立法做得最早，2017年11月出台了《浙江省城市景观风貌条例》。刚刚过去9月份浙江省人大通过了该条例的修订，修改并不多。城市景观风貌主要针对城镇建成区，其实就是跟城市设计管理相关的事务。这次修订，主要是主管部门由城乡规划部门改成了自然资源管理部门。因为目前城市设计、历史文化名城、景观风貌还是在住建部系统，后面会不会逐渐或者是很快转移到自然资源部还不清楚。在市级层面这两个部门基本上是合并在一起的，就是原来的规划和土地管理机构，只不过在省级和国家层面职责还没有明确。
《浙江省城市景观风貌条例》（于2017年11月30日浙江省第十二届人大常务委员会第四十五次会议通过。本条例共六章三十二条 。自2018年5月1日起施行。2020 年 9 月 24 日修正）
• 第一条 为了加强城市景观风貌规划设计和管理，营造美丽宜居环境，改善空间品质，彰显地域特色，提升城市发展软实力，根据有关法律、行政法规，结合本省实际，制定本条例。
• 第三条 本条例所称城市景观风貌，是指由自然山水格局、历史文化遗存、建筑形态与容貌、公共开放空间、街道界面、园林绿化、公共环境艺术品等要素相互协调、有机融合构成的城市形象。
城市中景观风貌管理做得好的是青岛等地方。通常大家都会觉得青岛是一个很有特色的城市，经济活力也非常强。青岛很早就有地方法规，俞正声同志做市长的时候就制定了《城市风貌保护管理办法》，后来提升为市人大的条例。这个法规对青岛历史城区的风貌维护起到了非常重要的作用。
• 1996年，青岛市人大便制定了《青岛市城市风貌保护管理办法》，1997年第一次修正，2004年第二次修正，在城市风貌保护方面有了切实可行的依据。
• 2014年，青岛市人大通过《青岛市城市风貌保护条例》
• 2016年《厦门市历史风貌保护条例》
• 2016年《威海市城市风貌保护条例》
还有厦门。厦门目前还不是国家历史文化名城，但是城市风貌有特色且有一定的维护管理。正因为如此，鼓浪屿申报世界文化遗产比较顺利。当然，还有其他历史风貌得到较多的留存和保护的历史文化名城，基本上是依靠地方性条例进行维护管理的。
“原真性”原则对文物保护修缮非常重要，争论也非常大。其实，在城市保护方面并不意味着要恢复原始的风貌或者是某一特定时期的面貌，而是要关注景观环境的延续性和社会人文的关联性。人们离开几年后再回来这个城市依然可以看到周遭环境的样子，这应该是城市保护原真性判定的基本认知。
有的地方由于对“风貌”等专业术语缺乏科学明晰的定义，在实际操作中则会出现误读、曲解、甚至是有意歪曲的现象：
• 违背原真性和完整性原则的所谓古城“复原”重建；
• 按某一时期、某一建筑风格所进行的历史文化街区“修复”打造；
• 对沿街建筑、街道立面采取“穿衣戴帽”等方式统一协调风貌的美化工程等；
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• 在一些地方的保护实践中，历史文化街区保护的“完整性”原则，常常也会被误解为由决策者或设计师等少数人士通过“设计”来实现“完美”形象的再现。
刚才也讲了，有时候有的地方喜欢把风貌固化。一说明清风貌、某某时代风格，就只认这个时代的风貌。有的历史学家甚至还会说，这个是明代城市，那么明代之后的东西都可以不保留，甚至明代以前的东西也不太重视了。这个就很有问题了，因为城市是活的，所有明代的东西一定要经过清代、民国才留存到现在的，或多或少在上面留有后世的历史信息。所以从这个意义上来讲，我们对历史城市的风貌特色和价值评估要有更全面、科学的观念与方法。下面照片上的这条街，其实是一处新造的仿古街区。法国学者边留久在《风景文化》一书中说：我们的年代是一个风景的年代，一个风景设计师的年代，但正如一本书名所说，也正是从此时开始，我们的年代也是一个“风景消亡”的年代。
人们看不到真正的风景，很多的风景都是人为干预或者是过度干预后的，包括某些获奖作品也有不少存在过度设计的问题。所以风景是一个活着的东西，是一个既有物质实体的也有精神感染力的东西，住在里面的居民应有认同感。如果住在里面的居民觉得非常糟糕，比如我们有一些世界遗产城市因为要“保护”风貌或者是发展旅游，就把很多基础服务设施搬出去了，里面的人生活就不方便了，所以居民不得不搬走了。几个平方公里的城市里面没有原住民，只有游客或者是新的业主，那么名城文化怎么传承？
六、国外相关立法
英国保护区的规划管理
再简单回顾一下，英国在1967年的《城市宜人环境法》里面提到“城市舒适性”，其中第一部分就是历史地区、美观地区或者是有历史意义建筑地区的保护，这就是英国的“保护区”概念的源头。1967年在英格兰地区最早划定了4片保护区。后来他们落实到城乡规划法，得到逐步完善，1990年还颁布了专门的《登录建筑和保护区规划法》。现在登录建筑总数已超过了50万处，国家的历史保护区也超过了一万处以上。相对而言他们一些名城没有像法国和意大利的古城那么完整，但是因为他们保护的数量比较多，也是一种比较有效的保护方式。《登录建筑和保护区规划法》中对“保护区”的定义：具有特别的建筑或历史意义，其特征或外观值得保持或提升的地区。另外，在风貌管理方面越来越精细化，2009年起，英国开始公布“濒危保护区”。登录保护建筑原来的第Ⅲ类是可以拆除的，后来将第Ⅲ类变为第Ⅱ类，第Ⅱ类变成了第Ⅱ*类，最终是登录建筑是不能拆除的，哪怕是保留有特色的外观和有历史征的重点部位。
2000年《欧洲景观公约》
2000年欧洲委员会通过了《欧洲景观公约》。公约中对“景观”定义为：被人们所感知的一个区域，其特征是自然因素和/或人为因素作用及相互作用的结果。公约强调：景观是人们所处环境的基本构成，是欧洲共同的文化遗产和自然遗产多样性的表达，也是他们身份认同的基础。同样的，中国文化那么强大，历史也非常悠久，城市的景观当然应当是多元的，如果没有具有文化特色的景观就没有风貌保护的必要了吧？所以，国家层面的名城和景观管理立法需要认真研究了。
日本的传统建造物群保护（历史环境保护）
对于一般历史建筑的整体保护，日本在1975年才开始立法保护。日本的传统建筑跟我们的比较像，而且两国较早开始了历史保护方面的交流，互相有一些学习和借鉴。不过，我们的“历史文化街区”，到最后还是只保护文物建筑，最多是历史建筑，对吧。而日本的“传统建造物群保护区”就是为了保护文物以外的传统建造物所划定的区域。要保护它的整体风貌，并且有相关的财政支持。除了国家和地区支持环境和设施改善以外，私人房屋也会有修缮资金补贴。简单地讲，日本的传统建群保护区就是历史街景的保护传承。日本的《文化财保护法》最基本的观念就是保护、活用，活用就是活化利用的意思。
我们的保护规划中对历史文化街区中构成历史风貌的建筑也有保护措施规定，但是没有政策、资金扶持，也没有技术服务支持是无法落地的。当然现在有一些地方也在尝试做一些有益的实践探索。
七、城市实践案例
日本京都
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京都在日本城市中人口规模排第八位，京都既是古老的都城，也是国家重要的先进制造业城市，城市的教育和科研系统比较强大。我们常常以为古老的城市一定是落后的，没有活力的，这个看法其实是不正确的。京都市面积只有800多平方公里，森林覆盖率接近80%。京都老城当然没有欧洲城市那样保存那么完整的整体风貌，但是如果在京都走一走，历史氛围还是很容易感受到的，包括整个城市的文化魅力还是存在的。京都，还是一个宗教城市，也是一个国际旅游观光城市。
60年代日本经济高速发展时期关于城市景观就开始出现一些争议了。大西國太郎先生的《都市美的京都》一书中指出，二次大战后京都市围绕景观的争论大致可以分为三个阶段：
（1）1955年由京都塔建设引发的“文化人主导的第一次景观争论”，以文化学者为中心的反对运动，引起全国关注。
（2）景观保护行政高度重视时期，“行政主导的第二次景观争论”，有双岗地区开发引发《古都保存法》（1966年）制定；《京都市市街地景观条例》（1972年）制定；“历史街並保护”；为保护三条通两侧的明治·大正年代的近代建筑景观制定了“历史性界隈景观保护整治纲要”等相关联事件。
（3）1990年代京都站建设引发的景观争论，可称为“市民主导型的景观争论”。
经济快速发展时期的一些开发项目对古都历史风貌的影响导致在国家层面制定了《古都保存法》。当然，京都市也制定了大量的地方性保护法规。这只是京都的文化财保护相关法规，还有景观管理相关的。这里特别要说一下他们前些年在各种保护制度叠加的基础上，对城市规划又做了非常大的改革，包括控制高度，扩大划定自然保护区、美观风景区、历史保护区。在城市规划图上划了比较多的线，最主要的是这些线都有法律依据，都有管理机构。与其他城市相比，京都市的各种线确实是比较多的，有些也会有一些重合，但是每根线一定是有国家法律或地方法律作为依据的。京都市“历史风土保存地区”概况
还有跟历史保护相关，一直有各种景观整治的概念，并且有相应的法律条文。其中最重要的就是作为古都的历史景观保护而划定的“历史风土保存区”和“历史风土特别保存区”。法律对于这些区域高度控制是非常严格的。所以大家去京都旅游，重要文物建筑周边基本上看不到有破坏传统风貌的新建筑。在保护区范围，农田就是农田，林地就是林地，你甚至都不能把水池擅自变成农地，审查管理很严。如果在特别保存区域，连色彩、户外广告都要审批。2008年日本又颁布了《历史风致法》，就是把有形的文化遗产和无形的东西叠加在一起进行维护管理。如果这里的历史建筑多，或者传统产业分布集中，或者是原来划定的历史街区或者是文物古迹周边范围，现在一并来推进相关工作。
京都城市规模这么小的还划定了26.7平方公里的历史风致地区，其中中心区划了24平方公里。在京都市政府内城市规划局机构是比较大的，其中还有一个城市景观科，一直在推行城市景观政策。当然我们也有相关城市设计导则，但往往政策能不能落实，没有人来推进、实施和维护管理。日本针对历史街区保护有一个比较完善的保障体系，有制度、人员、技术，尤其重要的是有资金上的保障。
“上海实践”：风貌保护与有机更新
近年来，上海的保护法规有比较系统、比较完善的推进，在这个基础上有一些保护更新实践，去年得到总书记的肯定。当然，法规体系建设并不都是纸上文章，完善的法律法规，是上海市历史保护管理和更新实践的基本保障。上海市历史保护法规体系自1991年《优秀近代建筑保护管理办法》开始一直在不断完善中，《上海市风貌区和优秀历史建筑保护条例》实施后，相关配套法规和管理办法等共同对实施过程中的问题进行规范，在开发建设进程中为规划编制、实施管理等保护工作提供有力的法律支撑。
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— 上海历史保护相关法规框架 —2003年1月1日，《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》在上海市正式施行。2005年，市政府在中心城区划定12片历史文化风貌区，合计占地面积近27平方公里，占到了内环面积的五分之一以上。在正式批准的历史文化风貌区保护规划中确定了144条道路（街巷）为风貌保护道路，其中64条为“一类保护道路”，即通常说的“永不拓宽的街道”。
2007年9月，市政府批转了规划局《关于本市风貌保护道路（街巷）规划管理若干意见的通知》，这个规范性文件使得风貌道路的保护管理有了执行的基本依据。该文件的执行已延续2020年有效。近年来，上海的历史风貌保护规划，由“历史文化风貌区”和“风貌保护道路”等扩大到为保护里弄建筑和工业遗产而划定的“风貌保护街坊”。
上海历史文化风貌区保护规划的主要特点：
（1）注重历史建筑保护与整体风貌保护的关系，提出建筑、空间、环境、肌理和无形文化遗产五方面的保护要素；
（2）从建筑分类保护、建设容量控制、建筑高度控制等方面处理好保护与更新的关系；综合交通分析和道路特色分析，保护风貌道路；
（3）在成果表达方式上明确所有保护要求和控制指标，实现规划与管理的有效衔接；
（4）在实施机制上，设立专家特别论证制度，确保规划的法定性和科学性。
另外就是在这些基础上有很多的比较细致的保护更新项目实施，像徐汇区的武康路，整治后被评为中国历史文化名街。在这条历史街道不仅是对每一栋房子怎么修缮，而是对沿街围墙、铺地、小品、绿地的整体设计和细致整理，找到一些历史资料参考进行城市修补。今年国庆长假期间，武康路成了上海最热闹的网红打卡地。此外还有《上海市街道设计导则》和最新的《上海市城市河道导则》，都发挥了一定的积极作用。所以城市设计不只是做设计方案，不是简单地画图，而是要制定机制来管控这些空间肌理、历史景观环境以及各方的行为规则。
2035年的上海总规目标是“追求卓越的全球城市，一座创新之城、生态之城、人文之城”，这是未来城市愿景。2017年5月14日中共上海市第十一次代表大会上，时任市委书记韩正同志指出：人文之城公正包容、更富魅力。中外文化交相辉映，现代和传统文明兼收并蓄，建筑是可以阅读的，街区是适合漫步的，公园是最宜休憩的，市民是尊法诚信文明的，城市始终是有温度的。
2017年上海市《关于深化城市有机更新促进历史风貌保护工作的若干意见》文件中再次强调土地全生命周期的管理和评估。一方面上海有一些地方做的不错，另一方面会发现一些问题和新的挑战。在城市更新与转型发展的形势下，保护对象的构成、保护规划地位的提升、保护资金的筹措与管理体系、协同管理的保护措施、奖励激励和违法惩处等重要问题亟待进一步解决与完善。
八、空间规划中资源管理
1、空间与城市空间
最后，讲一下国土空间规划中景观风貌管理到底要怎么做。法国的学者亨利·列斐伏尔说到城市的空间社会，我们很多人认为空间是客体。他说到空间不是一个抽象的名词，而是一个关系化和生产过程。人们至今最大的差异不是经济收入，而是整个社会的空间化存在的级差问题。亨利·列斐伏尔在《都市革命》书中写道：都市（都市现实），它既是空间的又是时间的：空间的，是因为这一进程在空间中展开，它改造了空间；时间的，是因为它在时间中发展，它一开始只是作为次要的方面，但后来成为实践和历史的主导。
城市是纯形式的存在：一个遭遇、对抗、集会、同时发生之所。该形式无特定的内容，但所有事物都会在这里聚集和存活。
列斐伏尔认为空间规划也是法国人发明的，他说：有人发明了空间的规划；这当然首先是在法国；这个规划不过是一种理性的格式与标准的法国空间；由于这种规划听任于大势所趋的摆布，现在看起来它（这并非无缘无故）带来了一种拙劣的外观和令人遗憾的发展趋势。
2、欧洲的空间规划变革
英国的空间规划变革
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英国的空间规划有两个标志性的时刻：一个是1947年的《城乡规划法》，建立起了比较完善的现代规划体系；另一个是2004年建立起来的空间规划体系。2000年后为了更广泛的目标和实现可持续发展，英国的空间体系规划做了非常大的改动，包括制定了新的法律，对原来的法律做了比较大的修订。
英国城乡规划体系的变革总的目标是：
简化规划体系
明确国家和地方权责
加强规划体系中的可持续性
以发展规划文件为核心英国的空间规划根据其目标被定义为:
1.空间规划应当基于目前尚被排除在外的一系列更为广泛的需求来制定，如医疗和教育设施的不均等，能源政策、乡村经济和城市设计等；
2.空间规划应当整合，并成为一系列公共、团体、社区策略和动力的有机组成部分；
3.空间规划应当根据连贯的功能地区加以实施，以本地、区域和全国层面为准，没有必要仅局限于人为的行政区域；
4.空间规划应当与政府相关部门和团体机构的支出计划及实施机制相联系；
5.空间规划应当结合更广泛的专业技能和专业领域。
显然，新的空间规划要超越传统的用地规划，要考虑自然的状态和功能相关政策的影响。要把过去的开发政策进行比较好的整合，有效地调节开发需求。空间规划定了很多目标，要把更广泛的需求纳入到规划中来，就需要更广泛公众参与。从技术角度看，以前的规划设计主要有规划、建筑、土木工程等工科背景的人员负责；现在可能更多的需要生态、环境、社会和经济等专业人士参与。
欧洲的空间发展展望
欧洲就考虑到空间规划里很多基本原则，像地区的平衡、减少危机依靠什么来管理？首先要靠规划的系统和环境的质量，环境质量里涉及舒适度、美观，还有自然生态和历史文化，包括健康等问题。现在国内的健康城市研究和规划很是热门，国外也比较热。但是与我们说的并不完全是一回事，我们有的城市还停留在医疗、卫生、养老等健康设施配套规划上。西方发达国家更关注城市建成环境的健康性（对生态、资源和社会而言），以及建成环境对人的健康的潜在影响。
不是说我们没有这样的观念，但是现在基本的价值追求，人的基本权利，为所有人的健康安全的城市，我们还是有一定的距离，需要先研究搞清楚什么是健康的建成环境。
在1999年的《欧洲空间发展展望》确立三个总体目标：
• 创造更加均衡的城镇体系；
• 平等地使用基础设施；
• 对历史遗产的审慎管理。
相关措施建议包括：
• 通过避免过度集中，在不同区域之间更均衡地进行各项城市活动，创建替代的经济中心；
• 城市物质形态扩展的可持续发展与管理；
• 采取有利于环境的方式去使用各项设施以及乡村经济的多样化；
• 特别关注内陆和偏远地区的交通需求；
• 建立缓冲地带，完善受保护地区的网络体系；
• 促进创新的通信服务及其运用。
爱尔兰空间规划中景观政策
爱尔兰的国土空间规划的体系里面首先是对提升环境品质、带动经济发展的作用是有充分考虑的，区域里面对景观保护、环境改善、城市复兴、景观特征的评估都有非常多的具体规定。到城市发展层面，城市景观政策也是必不可少的。
3、空间规划中景观资源管理
最后，简单归纳一下：空间是人类社会生存和发展的基础，同时也是需要精心维护和精细化管理的环境资源。环境永远是人类行动的决定因素，因而，城市治理的基本目标应当是维护和创造可持续的人居环境。城市已成为集聚人口最多、建筑密度最高、资源和能耗最大的建成环境。建成遗产和景观风貌是人们现在生存、以及未来发展的重要资源。城市环境的安全、健康和可持续性（sustainability）直接关系到人类社会的发展和繁荣，21世纪城市的生活质量将决定文明自身的质量。
近年来，在中央城市工作精神指导下，城市更新正成为各地城市规划的热点。一方面，城市有机更新符合城市生长的新陈代谢规律，有助于维护城市历史景观的连续性；另一方面，实施有机更新必须认识到蕴藏在城市建成环境中的资源价值，从历史文化、社会情感以及生态美学等角度，对历史城区的潜在资源进行全面科学的评估。有一个说法，最早出现在《上海市城市更新实施办法》中，就是“土地的全生命周期管理”。今年，习总书记在抗疫座谈会上的讲话中，强调“把全生命周期健康管理理念贯穿城市规划、建设、管理全过程各环节。”全生命周期管理也是对建成环境系统维护管理的基本要求。正如大卫·哈维（David Harvey）所指出的：“社会应当对于环境调节和生态控制采取更主动的姿态，应采用一套更加系统的政治、制度安排以及调控实践，来取代专门的、分裂的、及官僚的国家调控方法。”
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在国土空间层面，可以通过城市环境治理和再生来实现环境正义的发展目标，进而逐步解决城市尺度的发展不平衡问题。因此，整合、调整、改革是非常重要的。要通过空间层面的环境改善整治，包括未来的有效维护与管理，实现环境公平正义。我们现在讲社会不公平的现象比较多，恐怕大多也是由环境和资源配置不合理、供给不充足所导致。人们一说发展不平衡，就会想到东部与西部、城市与乡村之间的差距。其实，城市内部的发展不平衡、不充分问题也需要高度关注。
凯文•林奇在他的著作说过，大意是“面向过去要保护历史遗产，面向未来要保护各种资源”，城市规划设计在其中都要发挥重要作用。对于城市规划，我们现在考虑的基本上是交通等功能优先的，不太会周全考虑到历史文脉的传承。如果是这种情况下你能保护什么呢？所以说城市保护真的是非常重要的事情，通过城市保护可以提升环境品质，维护社会公平正义，促进城市的健康和可持续发展。保护规划应当是城市风貌管控引导的工具，也是景观遗产资源的管理规划。什么叫保护管理呢？比如历史街区整治工程做完了，之后的业态要不要管理？交通要不要管理？安全要不要考虑？还有户外广告很快就会发生变化，而且这个变化比你预期要快得多。以前的保护规划，多以整治导向、工程导向为主，工程做完之后保护管理谁来做？
这个问题，2015年12月，习近平总书记在中央城市工作会议上提了出来：
“加强风貌整体性、文脉延续性等方面的规划和管控”，“既要保护单体建筑，也要保护街巷街区、城镇格局；既要保护精品建筑，也要保护具有浓厚乡土气息的民居及地方特色的民俗。”
2016年2月，中共中央国务院印发《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，提出了“保护历史文化风貌”的具体要求。传统上，管理工作与规划设计过程是完全分开的，与此方式不同，建成环境中生活场所对管理和设计的需求是平行的，因为两者都可以对城市环境质量做出积极贡献。这个过程我们就要靠更多的公众参与，管理机构要更多更好地发挥技术引导作用。
在开展城市精细化治理工作中需要制定一套整体性措施，应当充分考虑到公正与公平、经济社会活力、环境韧性和社区参与。整体性措施是一个协作过程，包括行动框架和评估准则，为居民参与有意义的社区活动、多方合作确定目标，实践中的每一进程、每个社区或项目都有其独特的环境及需要考虑因素，因此，每一个设计方案（行动计划）都应当是“定制”的。
作为结论，说最后一句。我们需要更积极的城市保护，虽说城市风貌的整体保护不够完美，正因为如此，所以更需要在城市空间规划中强化和完善，并且要考虑到社会公平正义等建成环境的整体性问题。也就是说，人性尺度对规划是非常重要的，因为它会对生活带来非常大的影响。如果能够保留传统地区的社会经济特征，人们就可以继续生活，即便它们可能被翻新和更新改造。总之，城市保护是以人为本，而不仅仅是对老建筑进行保护和更新。所以保护的目的既要保护过去的一些美好的东西，也要为新的发展提供一个框架系统。有的地方是成片的没有保护身份的居住社区和建筑，人们生活条件很差的，需要思考怎样才能在改善建成环境质量的同时实现保护城市文脉的规划目标。
实际上，近年来在遗产保护和城市规划方面，习总书记做了一系列的重要指示。相信刚才我讲的这些内容应当是基本符合这些指示的精神。更准确地说，是我学习总书记讲话后的一些思考。当然文责自负，如果有不对的地方也请大家批评指正！
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同济大学建筑与城市规划学院教授、博士生导师，东京大学工学博士。国家注册规划师，国家文物工程责任设计师。住建部历史文化保护与传承专委会委员，中国城市规划学会规划历史与理论学委会副主委、学术工作委员会委员，中国建筑学会工业遗产学委会副主委、城乡建成遗产委员会理事，出版《历史城市保护学导论》、《城市保护规划》等专著。
#关于 · 大师讲堂#
2020年，清华同衡迎来建院20周年， “大师讲堂”系列讲座活动便是献礼同衡弱冠之年的首场学术盛宴。活动将邀请来自城乡规划及相关领域的多位顶级大师，就行业、社会前沿热点话题进行深度解析。主题涵盖城乡规划、城市治理、建筑相关、文化遗产保护与利用、新技术应用、国土空间规划、景观园林及旅游规划等多个专业领域。
