【本刊专稿】如何理解电子烟监管

如果能从更长的时程、更广的维度来思考电子烟产业发展和市场监管问题，将更好实现保护人民健康、保证国家税收和促进产业发展的平衡乃至多赢。

近日，工业和信息化部发布《关于修改〈中华人民共和国烟草专卖法实施条例〉的决定（征求意见稿）》，提出了电子烟等新型烟草制品参照本条例中关于卷烟的有关规定执行的监管思路。这引发了产业界、学术界和公众对电子烟产品定性、市场监管和产业发展的广泛关注和激烈争论。事实上，从2018年12月美国电子烟创业公司JUUL Labs宣布向员工发放人均130万美元的最豪年终奖，到2020年1月中国电子烟品牌悦刻（relx）的母公司雾芯科技在纽交所上市并受到投资者追捧，电子烟的造富效应使之近年成为投资界争相押注的风口，并引起了大众的广泛关注。与此同时，几乎从2003年中国药师韩力先生推出全球第一款商业化的电子烟产品开始，公共卫生界、传统烟草业界和新兴电子烟业界等相关方围绕电子烟是非功过的争论，就从未停止过：电子烟到底是帮助人类终结传统卷烟危害的银弹，还是会成为打开未成年人尼古丁吸食之旅的潘多拉盒子的钥匙？面对种种争论，笔者认为，似可放宽观察电子烟的视界，从更长的时程、更广的维度来思考电子烟产业发展和市场监管问题，以实现保护人民健康、保证国家税收和促进产业发展的平衡乃至多赢。

▲图片／TOCHONG

从美洲到全球：烟草版图的扩张

考古学家的研究发现，人类消费烟草的历史已绵延数千年之久。早在原始社会，生活在美洲的土著们已开始吸食和种植烟草这种茄科植物。人类学家路易斯·亨利·摩尔根（Lewis Henry Morgan）在其名著《古代社会》中曾描述了印第安人在联盟大会典礼中用烟草感恩天神和吸食烟草的场景。彼时，烟草被视为与天神或灵魂沟通的重要方式而被赋予神秘色彩。15世纪，随着哥伦布的远洋航海船队抵达新大陆美洲，登岸的水手们逐渐入乡随俗，成为来自旧大陆最早的烟草吸食者。他们率先感受到吸食烟草所带来的身体放松和心灵沉醉，并因此养成了烟瘾。烟草作为来自大洋彼岸的新鲜事物，和水手们一起，从美洲启航沿着大西洋航线率先进入欧洲，进而伴随着欧洲船队远涉重洋相继进入非洲、亚洲和大洋洲。到18世纪末，烟草已成功地将版图拓展到世界各地，席卷了除荒无人烟的冰雪大陆南极洲之外的所有大洲。世界各地的人们，不分肤色、种族和信仰，都先后加入到吸食烟草的大军之中。烟草，这个似乎曾为大航海的宏观叙事忽视的小角色，开始走向世界舞台的前台，成为一种消费时尚，并形成了利润丰厚、税收贡献巨大的烟草经济。

从卷烟到电子烟：

烟草相关技术的进步

在世界千年烟草史中，除了大航海时代的全球版图扩张外，还有两个相互交织的故事线。其一是烟草生产技术的转型，其二是与烟草流行相伴生的控烟运动的起伏跌宕。沿着这两条彼此交织的故事线，我们可以从更长的历史时程理解当下电子烟的发展，并思考电子烟的监管战略和实践。

在烟草生产技术转型方面，有三个里程碑式的事件：一是卷烟机的诞生及其推动的机制卷烟的流行，二是加热不燃烧型(heat-not-burn, HnB)烟草制品的诞生，三是几乎与加热不燃烧烟草同时诞生的蒸汽型电子烟(e-cigarettes)的快速兴起。

早期美洲土著们是用直接咀嚼或是管子吹吸等方式来吸食烟草的。而后，先后诞生了烟斗、雪茄和手工纸卷烟等吸食烟草的方式。但总体而言，烟民在吸食烟草时仍面临诸多不便。随着卷烟大规模消费需求的兴起和落后的手工卷烟生产率之间的矛盾日渐凸显，卷烟机在19世纪后期开始在博览会上亮相。特别是1880年美国弗吉尼亚州工程师詹姆斯·本萨克（James Bonsack）获得专利的本萨克卷烟机，将卷烟的生产率提高至此前手工卷烟的数十倍。本萨克卷烟的商用，解放了卷烟生产力，大大降低了卷烟的生产成本和价格。旺盛的卷烟消费需求和机制卷烟生产效率的提升，极大地推动了烟草生产的工业化和全球几大烟草巨头的形成。这些大型烟草公司开始利用极富创意的广告，进一步打开了烟草消费市场。

2014年，菲莫国际（PMI）推出了全球最早大规模销售的加热不燃烧型烟草产品iQOS，并获得了巨大的市场成功。这成为自卷烟机诞生以来烟草行业又一颠覆性的革命性技术。加热不燃烧型烟草通过采用温控技术的烟具来精准地控制烟草加热温度，使之能释放出烟草中的尼古丁和芳香烃等物质形成烟气，保持了类似于传统卷烟的口感，同时减少了烟草燃烧过程产生的一氧化碳等有害物质。因此，加热不燃烧型烟草制品被全球烟草巨头认为是超越传统卷烟的减害产品。菲莫国际的iQOS继2019年通过美国食品药品监督管理局（FDA）的烟草预上市申请（PMTA）后，又于2020年7月通过了美国FDA的改良风险烟草产品（MRTP）审核。这标志着加热不燃烧型烟草制品相对于传统卷烟的减害性初步得到了监管部门的认可。加热不燃烧型烟草也受到了用户追捧，在数十个国家中都实现了快速增长，与传统卷烟销量稳中有降的趋势形成了鲜明对比。

蒸汽型电子烟（或称之为雾化型电子烟，即国内通常所称的电子烟）的商业化比加热不燃烧型烟草制品还要早。但因蒸汽型电子烟诞生于烟草行业之外，并且在技术原理和口感等方面都异于传统卷烟，时至今日，对于蒸汽型电子烟是否应归入烟草制品在全球范围内并无定论。蒸汽型电子烟通过雾化技术将丙二醇、甘油和尼古丁等成分构成的烟油雾化为可吸收的水汽。这从源头上消除了焦油，同时也减少了卷烟燃烧时产生的一氧化碳等有害物质。换言之，至少从技术原理上讲，蒸汽型电子烟以更纯粹的尼古丁消费替代了吸食传统卷烟，潜在减少了吸烟危害的空间。同时，蒸汽型电子烟可降低火灾风险，消除传统卷烟的纸张消耗和烟蒂的环境污染，对生态环境更友好。着眼于未来，随着合成尼古丁技术的进步，蒸汽型电子烟在原材料上有望摆脱对种植烟叶的依赖，从而大大减少烟草种植面积，更好地保障人类粮食安全。

一项中国疾病预防控制中心主持的全国性调查数据表明，国内电子烟用户中96.2%为传统卷烟用户，即我们通常所称的烟民，同时这一比例较之3年前的调查呈显著上升趋势，即电子烟用户越来越集中于烟民。这一成果于2020年12月发表在全球公共卫生领域的权威期刊《柳叶刀公共卫生》（Lancet Public Health）。行业分析机构的用户调查数据也表明，蒸汽型电子烟用户更多将其视为替烟和戒烟产品，尽管目前从医学上讲尚无坚实中长期追踪研究结果证明蒸汽型电子烟的戒烟效果，但烟民会逐步转向电子烟已成为一个重要趋势。

从烟叶到尼古丁：

健康意识推动烟草消费转型

加热不燃烧型烟草和蒸汽型电子烟的快速兴起，除了烟草相关技术的发展外，另一个很重要的驱动力是全球控烟运动促进了公众健康意识的提升。从更长的时程来看，控烟运动的历史几乎与烟草全球版图的扩张同步。尽管也偶有健康因素的考虑，但早期的控烟运动更多地是出于宗教因素或是减少火灾的考虑，烟草甚至一度被视为是神药。

进入20世纪，有关吸烟有害健康的证据逐渐丰富起来。随着医学、科技的进步，人们逐渐认识到吸烟的健康危害，认识到吸烟在某种意义上是尼古丁上瘾的慢性病。特别是二战以后，随着世界趋于和平、营养改善和消除传染性疾病，人类寿命持续增长，吸烟致癌问题逐渐凸显。与此同时，随着城市化进程加速，二手烟问题在城市室内公共空间日渐凸显，吸烟的负外部性成为重要的公共卫生问题。1964年，美国联邦卫生局长发布了专门委员会在大量研究基础上得出的吸烟会导致肺癌等健康问题的报告，从而拉开了美国的控烟运动。5年后，世界卫生组织（WHO）开始从北美到全球推动控烟运动。特别是2003年世界卫生组织烟草控制框架公约（FCTC）被批准以来，全球控烟运动进一步提速。世界无烟日等大规模的社会倡导活动提升了公众的健康意识。

不过情况似乎并不乐观。尽管吸烟有害健康已成为共识，但全球吸烟率的下降却是一个缓慢和昂贵的过程。从1964年开始，美国开展了历时半个多世纪的声势浩大的控烟运动，运用了各种政策工具，才将吸烟率从50%下降至20%之内。而全球范围内吸烟率下降的速度也并不乐观。世界卫生组织发布的《2019年全球烟草流行报告》显示，2007年至2017年，全球吸烟率从22.5%下降到19.2%。吸烟率之所以下降缓慢，究其原因主要在于人类吸食卷烟除了时尚、交际等社会文化因素外，非常重要的一点是卷烟中的尼古丁具有成瘾性。健康意识提升和一时又难以摆脱尼古丁成瘾性的矛盾，促使烟民将目光投向可能减害的其他尼古丁制品。这是需求方驱动传统卷烟向加热不燃烧型烟草和蒸汽型电子烟转变的重要动力。

放宽视角看电子烟监管

上述对烟草相关产品供给和需求演进的长时程分析，有助于我们更好地理解电子烟监管中的一些关键问题。在此，笔者首先提出两个基本的判断：第一，卷烟及其滋养的烟草经济带给人类身体和整个社会的快感，使得卷烟及其衍生的其他含尼古丁消费品在未来相当长时间内将会持续地合法化存在；第二，烟草技术变革和烟民健康意识提升的双轮驱动，将会加快传统卷烟向加热不燃烧型烟草和蒸汽型电子烟等新产品转型，这是全球烟草行业发展的大趋势，并不以某个企业甚至某个国家的战略和意志为转移。

基于这两个判断，笔者认为，尽管面临各种批评和质疑，通过修改《烟草专卖法实施条例》（或《烟草专卖法》），将电子烟等含尼古丁的消费品参照传统卷烟监管在大方向上具有积极意义。此举有助于控制含尼古丁消费品向青少年扩散和保证税收收入。但是在正式的实施条例中，应进一步明确电子烟等产品参照传统卷烟监管的范围（特别是延伸到产业链的哪些环节），减少法律法规执行的模糊地带和监管机构的自由裁量空间，真正做到法治化监管，实现保护人民健康、保证财政收入和稳定产业发展的统一。另外，非常重要的一点是，国家要支持和推动蒸汽型电子烟等新型烟草制品的健康风险、特别是相对于传统卷烟的健康风险和替烟效果的独立研究，为未来制定更科学精细的分类监管政策提供坚实的科学证据基础。为此，要进一步加大包括电子烟在内的烟草相关制品的生产和销售的信息公开力度，为科学研究提供数据资源的便利。